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肖捷 税制改革事关整体经济协调发展
2013-1-22 13:35:25     编辑:yuxuantang   文字大小:【】【】【】    【打印本页】【关闭本页
随着营改增的推进,国地税分工上已经出现矛盾。营业税本为地税的大头,因为进行营改增,试点企业的税收业务,也逐渐转向国税部门。这样,就造成地税业务量减少,国税业务量增多。日前有消息人士透露出一个针对税务系统机构调整方案:将地税进行拆分,部分进入国税,部分进入财政系统。

增值税与营业税是我国税收大头,2011年两者加总占国内税收入的42%,增值税属于国税,营业税属于地税,由中央政府与地方政府按照75∶25的比例分享。我国有18个税种,只有5个税种是大税源,其中营业税占到全部税收收入的15%以上,其余13个税种都是零星税源,加起来总占比不到10%。而营业税大约占地方政府税收的30%以上,一些地方达到一半以上,对地方财政至关重要。业界普遍认为,营改增(营业税改征增值税)是一项新的税收革命,其意义不亚于1994年的分税制改革。


税改试点范围不断扩大

天津市、浙江省(含宁波市)、湖北省12月1日正式启动交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点工作。至此,经国务院批准的上海、北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东9省市 “营改增”试点地区新旧税制转换全部完成。

根据改革部署,2013年,“营改增”在多地试点的基础上将选择部分行业全国试点,适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革试点。今后,将根据国家和地方财力可能,逐步将“营改增”扩大到全国。改革涉及的地域范围已包括华北、华东、华中和华南地区,涉及的经济区域包括环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区、海峡西岸经济区和长江中游经济区。试点地区范围进一步扩大,对下一步改革在全国推开,具有十分重要的意义。

国家税务总局党组书记、局长肖捷强调,营业税改征增值税试点是一项重大税制改革措施,也是结构性减税政策的重要内容。全国税务系统要密切关注试点后可能出现的新情况和新问题,并及时研究提出解决办法,为此他还专门撰文阐述了营改增的重要意义。


继续推进增值税制度改革

实施增值税转型改革后,我国税制改革进程中的又一个标志性事件。税收是调节经济运行、促进结构调整的重要手段。营业税改征增值税是推动经济结构调整、促进发展转型的一项重大改革,也是结构性减税的重要内容。实施这项改革,有利于消除重复征税,增强服务业竞争能力,促进社会专业化分工,推动三次产业融合;有利于降低企业税收负担,扶持小微企业发展,带动扩大就业;有利于推动结构调整,促进科技创新,增强经济发展的内生动力。这项改革涉及面广,利益调整复杂,需要在扎实做好试点工作的同时,加强调查研究,认真总结经验,及时跟踪评估,完善政策措施,确保改革顺利进行。

1.增值税制度亟待向广度覆盖
现阶段解决增值税改革的广度问题尤为紧迫。由于对劳务、不动产和无形资产征收营业税,增值税的抵扣链条不完整,转型后的增值税制度在消除重复征税、促进产业分工方面的优势仍然难以充分发挥,急需在覆盖广度上取得突破。 

我国是在1994年进行的财税体制重大改革中,将增值税制度全面引入货物和加工修理修配劳务领域。增值税由此成为第一大税种,不仅在筹集财政收入方面发挥了不可替代的作用,而且有力地推动了货物生产流通领域专业化分工的发展。同时,增值税的出口退税制度也为出口货物以不含税价格参与国际竞争创造了有利条件。随着增值税制度的建立,我国以加工制造业为代表的第二产业得到了快速发展,并逐步成为全球制造业大国。据统计,1994年至2010年,我国工业增加值由19481亿元增加至160867亿元,按不变价计算增长4.4倍;出口货物总额由10422亿元增加至107023亿元,增长9.3倍。

当前,我国经济正处于转型发展的攻坚时期,必须抓住机遇在一些重点领域和关键环节取得突破,加快完善有利于转方式、调结构的体制机制和政策环境。税收是政府影响资源配置的重要手段,不失时机地将增值税制度引入服务业领域,是完善税收制度促进现代服务业发展、推动第二和第三产业融合、培育经济增长新动力的迫切需要。
相对于1994年而言,目前实施营业税改征增值税的条件已经基本成熟。国际上对服务业征收增值税越来越普遍,可以为我国实施这项改革提供有益借鉴。随着税收专业化和信息化管理水平的不断提升,增值税的征收效率明显提高,为实施营业税改征增值税提供了所能承受的减税空间。

2.营业税改征增值税的经济效应分析
营业税改征增值税的经济效应,不仅体现为税负减轻对市场主体的激励,也显示出税制优化对生产方式的引导。相对而言,前者的作用更直观,后者的影响更深远。
在深化产业分工方面,营改增既可以从根本上解决多环节经营活动面临的重复征税问题,推进现有营业税纳税人之间加深分工协作,促进各类纳税人之间开展分工协作。在优化产业结构方面,将现行适用于第三产业的营业税,改为实行增值税,更有利于第三产业随着分工细化而实现规模拓展和质量提升。同时,分工会加快生产和流通的专业化发展,推动技术进步与创新,增强经济增长的内生动力。

在扩大国内需求方面,营改增消除了重复征税,对投资者而言,将减轻其用于经营性或资本性投入的中间产品和劳务的税收负担,相当于降低投入成本,增加投资者剩余,有利于扩大投资需求;对生产者和消费者而言,在生产和流通环节消除重复征税因素后,商品和劳务价格中的税额减少,可以相应增加生产者和消费者剩余,有利于扩大有效供给和消费需求。
在改善外贸出口方面,营改增将实现出口退税由货物贸易向服务贸易领域延伸,形成出口退税宽化效应,增强服务贸易的国际竞争力;货物出口也将因外购生产性劳务所含税款可以纳入抵扣范围,形成出口退税深化效应,有助于进一步拓展货物出口的市场空间。

在促进社会就业方面,以服务业为主的第三产业容纳的就业人群要超过以制造业为主的第二产业,营改增带来的产业结构优化效应,将对就业岗位的增加产生结构性影响;随着由于消除重复征税因素带动的投资和消费需求的扩大,将相应带来产出拉动型就业增长。
为了客观验证营改增后的经济效应,国家税务总局专题研究小组通过建立中国税收可计算一般均衡模型(T-CGE),运用计量方法,将深化增值税制度改革对各类市场主体行为的影响置于宏观经济运行的整体框架中做了量化分析。系列方程组根据不同描述对象共分为生产行为、居民行为、政府行为、进出口行为、投资和储蓄、税收制度、均衡条件7大模块,包含2400多个变量和方程,对经济活动的全部过程,包括厂商生产决策、居民消费偏好以及税收对各行为主体的影响等,均以方程的形式予以模拟。

3.营业税改征增值税的总体考虑和试点方案
推进营改增,需要“整体规划、统筹协调、平稳过渡”,既要统一设计税制改革方案和相关配套改革措施,又要通盘考虑改革的具体事项,还要充分兼顾改革前后税制和征管变迁,实现税制转换的平稳过渡。

营改增是一项重要的税制改革,涉及税种结构、财政体制、税收征管等一系列制度性安排。在税种结构上,我国现行货物劳务税体系是以增值税、营业税、消费税为主体。营业税改征增值税后,将形成以增值税普遍征收为主、以消费税特殊调节为辅的税制格局。在财政体制上,我国目前对增值税实行中央和地方按75∶25的比例分享,营业税除少部分行业集中缴纳的税收归属中央外,其余全部属于地方收入,并占整个地方级税收收入的三分之一以上。为保障地方财政利益,营业税改征增值税后,收入仍归属地方,同时还要相应考虑地方收入主体税种构建问题。在税收征管上,按照国税局和地税局征管职责划分,增值税由国税局征管,营业税除归属中央的收入由国税局征管外,其他由地税局征收。为了提高征管效率、降低征纳成本、规范税收执法,营改增后,应由国税机关统一负责征收,并结合深化税制改革、逐步健全地方税体系,合理配置地税机关征管职责。

从理论上讲,营改增采取一步到位的方式更有利于保障增值税抵扣链条的完整性和税制运行的规范性,但为了确保改革毫无悬念地取得成功,有必要通过先行试点的实践,验证税率等税制要素设计的合理性、配套措施的有效性、财政减收的可行性、征管制度的科学性,为全面实施改革积累经验。根据增值税的特点和将要改征增值税行业的特征,改革试点应采取地区试点与行业试点交叉进行的方式。夯实改革所需的各项纳税服务和征管基础工作,有效增进征纳双方对税制转换的适应性,为改革顺利实施创造不可或缺的运行条件。

在政策衔接上,针对增值税与营业税的税制差异和改革试点在部分地区部分行业开展的实际情况,对试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接,以及原营业税优惠政策延续等问题,均进行了妥善处理。
在收入归属上,维持现行财政体制基本稳定,按照保持中央和试点地区税收分配关系不变的原则,对原归属试点地区的营业税,改征增值税后收入仍归属试点地区。在征收管理上,营改增后,由现行负责征收增值税的国税机关统一征收。

4.改革试点的开展情况
和扩大试点的基本考虑随着试点的延续,要围绕改革对经济运行、社会民生等方面的影响,及时总结经验,完善政策措施,凝聚改革共识,并在此基础上继续扩大试点地区和行业范围,使增值税的链条机制完整运行。改革试点虽然时间不长,但已呈现出4个方面的变化。

一是降低了大部分纳税人税收负担。试点的小规模纳税人大多由原实行5%的营业税税率降为适用3%的增值税征收率,且以不含税销售额为计税依据,税负下降幅度超过40%;试点的一般纳税人中,85%的研发技术和有形动产租赁服务、75%的信息技术和鉴证咨询服务、70%的文化创意服务业纳税人税负均有不同程度下降。完善相关配套措施,努力确保不因改革增加纳税人负担。

二是拓展了试点行业和企业市场空间。对交通运输业和部分现代服务业改征增值税,拓宽了加工制造业产业链上增值税一般纳税人的进项税额抵扣范围。目前,试点地区纳税人来自外省市的订单已经开始增加,表明改革试点相应扩大了交通运输和现代服务业市场需求。

三是促进了企业分工细化和技术进步。试点之前,许多制造业企业基于外购技术的营业税负担问题,不愿意将研发环节从本企业分离。试点之后,由于外购研发技术负担的增值税可以抵扣,一些生产制造企业向外分离研发设计等业务的意愿愈来愈强。改革对深化专业分工、提高创新效率的激励和引导效应正在显现。

四是提升了商品和服务出口竞争力。营业税改征增值税后,出口退税宽化和出口退税深化的制度效应得到了体现。在宽化效应方面,国际运输和研发设计被纳入出口零税率范围,推动了这类服务以不含税价格参与国际市场竞争;在深化效应方面,出口货物接受试点纳税人提供交通运输和部分现代服务业劳务所负担的进项税额可以得到退还,增强了这类货物出口的竞争力。

上述变化,初显了营改增的积极成效,也反映出需要密切关注和统筹研究解决的问题。随着试点的延续,要及时做好阶段性总结和评估工作,认真总结经验,完善政策措施,凝聚改革共识。在此基础上,继续扩大试点地区和行业范围,适时将一些示范和带动效应较强的地区纳入试点,选择部分与生产流通联系紧密的行业在全国范围内开展试点,消除地域性试点的局限,使增值税的链条机制完整运行。“十二五”时期要全面实施这项改革。 文/肖捷

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